滄江、老撾、緬甸、泰國(guó)、柬埔寨和越南六國(guó)的國(guó)際河流，也越來(lái)越受到各國(guó)的關(guān)注。尤其是在經(jīng)歷了2010年的下游干旱以及2011年的“湄公河慘案”之后，圍繞水資源開(kāi)發(fā)和利用、航道安全、流域生態(tài)與環(huán)境保護(hù)、漁業(yè)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等問(wèn)題，湄公河水資源治理日益成為次區(qū)域開(kāi)發(fā)中的核心問(wèn)題之一。事實(shí)上，這些都不是新出現(xiàn)的問(wèn)題，早在上世紀(jì)90年代中期，下游國(guó)家就成立湄公河委員會(huì)（MRC，下稱(chēng)湄委會(huì)）對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行國(guó)際協(xié)調(diào)與管理，只不過(guò)在當(dāng)前新的形勢(shì)下，呈現(xiàn)出了新的特點(diǎn)和趨向。
老問(wèn)題、新趨向
趨向一：主張利益分享，水資源治理的難度有所增加。
2012年11月7日，老撾宣布正式開(kāi)工建設(shè)沙耶武里水電站，作為下游湄公河干流上的第一座大型水電站，該項(xiàng)目的啟動(dòng)標(biāo)志著湄公河水資源開(kāi)發(fā)進(jìn)入“后沙耶武里”時(shí)代。從之前反對(duì)建設(shè)水壩，到現(xiàn)在主張利益分享，一些利益攸關(guān)方對(duì)待水電開(kāi)發(fā)的態(tài)度正在發(fā)生微妙的變化。近來(lái)在有關(guān)國(guó)際組織和國(guó)家發(fā)布的報(bào)告中，也都強(qiáng)調(diào)了湄公河水電開(kāi)發(fā)中利益分享的重要性。在可見(jiàn)的未來(lái)，利益分享問(wèn)題或?qū)⒊蔀殇毓铀婇_(kāi)發(fā)中一個(gè)新的趨向。
當(dāng)前，流域內(nèi)的各種利益攸關(guān)方有著不同的利益訴求或關(guān)注點(diǎn)。首先，流域內(nèi)上下游國(guó)家在發(fā)展與環(huán)保問(wèn)題上有著不同的利益訴求和政策主張。其次，環(huán)境非政府組織成為制造輿論壓力和影響政府決策的重要力量。再次，當(dāng)?shù)鼐用竦膽B(tài)度成為水電項(xiàng)目成敗的影響重要因素。
趨向二：域外國(guó)家加大介入力度，制衡中國(guó)意圖明顯。
在中國(guó)崛起的背景下，有關(guān)大國(guó)加強(qiáng)了在次區(qū)域的投入，它們一方面希望利用該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，增加本國(guó)在該地區(qū)的貿(mào)易和投資；另一方面，也是更重要的，就是配合美國(guó)“重返亞太”戰(zhàn)略，牽制中國(guó)在該地區(qū)日益增長(zhǎng)的影響力。域外國(guó)家的參與體現(xiàn)出三個(gè)明顯的特點(diǎn)：
一是合作層次明顯提升。2009年，美國(guó)同湄公河流域國(guó)家召開(kāi)首屆“美國(guó)－湄公河下游國(guó)家部長(zhǎng)會(huì)議”，啟動(dòng)了“湄公河下游倡議”；同年，日本倡議建立了“日本－湄公峰會(huì)”；韓國(guó)政府也于2011年啟動(dòng)“韓國(guó)－湄公河國(guó)家外長(zhǎng)會(huì)議”機(jī)制，提出要?jiǎng)?chuàng)造“湄公奇跡”。
二是政府開(kāi)發(fā)援助大幅增加。2009-2012年美國(guó)向湄公河下游國(guó)家提供了超過(guò)2億美元的援助，用于推動(dòng)衛(wèi)生、教育、環(huán)保和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的合作。2013年美國(guó)又宣布增資5000萬(wàn)美元，用于上述項(xiàng)目的合作。而日本更是不惜血本，大幅增加投入。2009年，日本承諾在未來(lái)三年向湄公河下游國(guó)家提供5000億日元的政府開(kāi)發(fā)援助，用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、民生改善等一攬子援助計(jì)劃。2012年，日本又宣布向這一計(jì)劃續(xù)資6000億日元，用于支持未來(lái)三年湄公河下游地區(qū)的發(fā)展。除此之外，在2013年底舉行的日本-東盟特別峰會(huì)期間，日本還分別向越、緬、老三國(guó)提供了960億日元、630億日元和104億日元的政府開(kāi)發(fā)援助。
三是機(jī)制化、網(wǎng)絡(luò)化合作有所加強(qiáng)。2010年，美牽頭組建“湄公河下游之友”，除了湄公河下游五國(guó)之外，把日本、韓國(guó)、澳大利亞等美亞太主要盟友都納入其中，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)與各領(lǐng)域合作，通過(guò)增加戰(zhàn)略、外交、經(jīng)濟(jì)資源的投入，牽制中國(guó)周邊戰(zhàn)略的實(shí)施。
趨向三：水資源治理已超越單純的水資源開(kāi)發(fā)與利用問(wèn)題，涉及更廣泛和更復(fù)雜的戰(zhàn)略、外交、安全和經(jīng)濟(jì)等議題。
首先是跨境水資源開(kāi)發(fā)可能會(huì)產(chǎn)生一系列經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)以及安全后果，目前流域各國(guó)對(duì)湄公河水資源開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的相關(guān)影響認(rèn)識(shí)不一，一些爭(zhēng)議性問(wèn)題已成為影響國(guó)家間關(guān)系的重要因素。其次是個(gè)別國(guó)家，尤其是域外國(guó)家企圖以水資源問(wèn)題為切入點(diǎn)，在環(huán)境保護(hù)和水資源開(kāi)發(fā)等敏感問(wèn)題上制造國(guó)際輿論，給中國(guó)施加壓力，挑撥中國(guó)與湄公河下游國(guó)家的關(guān)系，達(dá)到制衡中國(guó)的目的。從某種意義上說(shuō)，湄公河次區(qū)域已成為域內(nèi)外大國(guó)博弈和競(jìng)相爭(zhēng)奪的一個(gè)重要地區(qū)，這也進(jìn)一步增加了流域水資源治理的難度。
治理的困境
湄公河水資源治理的困境，突出表現(xiàn)在制度的有效性方面。湄委會(huì)是該流域下游國(guó)家進(jìn)行水資源管理的唯一一個(gè)國(guó)際組織，自成立以來(lái)一直致力于流域水資源可持續(xù)利用方面的工作。但批評(píng)者指出，雖然湄委會(huì)建立了包括宏觀(guān)和微觀(guān)數(shù)據(jù)的大型數(shù)據(jù)庫(kù)，但它并沒(méi)有將這一數(shù)據(jù)庫(kù)成功地應(yīng)用于促進(jìn)水資源的治理和可持續(xù)發(fā)展。湄委會(huì)的低效主要緣于它不是建立在規(guī)則的基礎(chǔ)上且缺乏強(qiáng)制力，根本無(wú)法影響其成員國(guó)的政策，只能艱難地維持其與各方的對(duì)話(huà)。而且，由于其經(jīng)費(fèi)大多來(lái)自西方國(guó)家以及國(guó)際組織的援助，其政策取向也打上了深深的“西方烙印”。因此，流域內(nèi)的中國(guó)和緬甸遲遲未加入這一組織，無(wú)疑也限制了湄委會(huì)開(kāi)展全流域治理的有效性。
在缺乏國(guó)際監(jiān)管和協(xié)調(diào)的情況下，由于對(duì)水電的巨大需求，包括中國(guó)在內(nèi)的湄公河流域各國(guó)，都規(guī)劃了大批水電建設(shè)項(xiàng)目。除了中國(guó)在上游規(guī)劃建設(shè)的14座水電站外（包括瀾滄江中下游的“兩庫(kù)八級(jí)”和瀾滄江西藏段的6座電站），下游國(guó)家也已經(jīng)在干流或支流建成了36座水電站，還有60-100座水電站在規(guī)劃之中。特別是老撾、泰國(guó)和越南等國(guó)在湄公河支流上已經(jīng)建成或規(guī)劃建設(shè)的水電站，在建設(shè)之前不需要進(jìn)行國(guó)際協(xié)調(diào)和磋商，而完全由本國(guó)政府就可以獨(dú)立做出決定。
在沒(méi)有制度約束的情況下，干流水電站建成后，國(guó)家之間、社會(huì)之間的成本和收益難以實(shí)現(xiàn)公平分配或?qū)⒊蔀殇毓铀Y源治理的最大挑戰(zhàn)。根據(jù)湄委會(huì)的預(yù)測(cè)，到2030年湄公河干流12座計(jì)劃中的水電站全部建成時(shí)，電力產(chǎn)能超過(guò)14697兆瓦，但這也只能夠滿(mǎn)足下游國(guó)家總電力需求的6%-8%，而且絕大多數(shù)電力輸往泰國(guó)電網(wǎng)。而根據(jù)國(guó)際環(huán)境管理中心（ICEM）向MRC提交的“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”（SEA）的計(jì)算，水壩可以為其所在國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，但也會(huì)對(duì)柬埔寨和越南帶來(lái)消極影響。考慮到漁業(yè)和農(nóng)業(yè)是下游多數(shù)國(guó)家的主要產(chǎn)業(yè)部門(mén)，SEA判斷12座擬建中的干流大壩造成的損失將是“比實(shí)際收益更大的一個(gè)數(shù)量級(jí)”。可見(jiàn)，對(duì)于利益平衡的判斷，下游國(guó)家認(rèn)為消極方面遠(yuǎn)大于積極方面。
中國(guó)的應(yīng)對(duì)
湄公河次區(qū)域是中國(guó)周邊外交的重要方向，而湄公河水資源治理問(wèn)題已成為中國(guó)與次區(qū)域國(guó)家之間的一個(gè)核心問(wèn)題和“試金石”。從這個(gè)意義上說(shuō)，水資源問(wèn)題應(yīng)該為中國(guó)周邊外交“加分”，而不是“制造麻煩”。
從流域治理的角度看，流域水資源開(kāi)發(fā)是一個(gè)不可分割的整體。中國(guó)在上游的水資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)下游生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的潛在影響也時(shí)常受到批評(píng)，甚至成為影響中國(guó)與下游國(guó)家關(guān)系的重要因素。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的地區(qū)大國(guó)，中國(guó)應(yīng)與下游國(guó)家一道，參考國(guó)際通行的最佳做法，綜合、全面地考慮各種因素，對(duì)大湄公河流域水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)進(jìn)行通盤(pán)戰(zhàn)略性規(guī)劃，著眼于構(gòu)建“后沙耶武里”時(shí)代湄公河水資源的利益分享機(jī)制，努力將潛在的負(fù)面影響降到最低程度，避免這一問(wèn)題影響到中國(guó)與周邊國(guó)家關(guān)系。
首先，應(yīng)建立和完善利益攸關(guān)方與社會(huì)行為體的參與和協(xié)商機(jī)制。
在水資源治理中應(yīng)改變傳統(tǒng)的由國(guó)家主導(dǎo)的垂直化的“管制”模式，而應(yīng)采取一種包括各種利益攸關(guān)方參與的平行化的“治理”模式。通過(guò)構(gòu)建各種利益攸關(guān)方的參與機(jī)制，推動(dòng)伙伴關(guān)系建設(shè)，尤其應(yīng)通過(guò)建立公私部門(mén)的良好合作關(guān)系，確保利益分享機(jī)制具有可持續(xù)性。
在構(gòu)建利益分享機(jī)制時(shí)，應(yīng)特別重視加強(qiáng)與非政府組織和當(dāng)?shù)鼐用竦臏贤ê吐?lián)系。在水資源問(wèn)題上，環(huán)境非政府組織的影響力不容忽視。通過(guò)召開(kāi)研討會(huì)、情況通報(bào)、聯(lián)合研究等方式加強(qiáng)與環(huán)境非政府組織的經(jīng)常性聯(lián)系，并在條件成熟時(shí)建立與非政府組織的制度化溝通渠道，可以爭(zhēng)取有利于流域發(fā)展的政策和輿論環(huán)境。另外，水壩所在地居民的利益訴求應(yīng)得到尊重，并將其納入水電開(kāi)發(fā)的利益補(bǔ)償機(jī)制中，這是水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目得以順利推進(jìn)的重要保證。
其次，提升與下游國(guó)家的合作層次，推出一攬子合作計(jì)劃和項(xiàng)目。
與美、日等國(guó)相比，在合作層次上，中國(guó)尚沒(méi)有建立起與下游國(guó)家的高層次雙邊合作機(jī)制或平臺(tái)，這與該地區(qū)日益凸顯的重要地位并不相符，應(yīng)適時(shí)建立與湄公河下游國(guó)家的首腦峰會(huì)或外長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制，進(jìn)一步提升與次區(qū)域各國(guó)的合作水平。在投入的重點(diǎn)上，美、日等國(guó)均把環(huán)境和民生等作為重點(diǎn)領(lǐng)域，通過(guò)一攬子的援助項(xiàng)目，用于次區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和民生改善。我國(guó)在次區(qū)域投入巨大，但主要用于互聯(lián)互通等大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)民生及環(huán)境領(lǐng)域的投入仍十分有限。在合作的成效上，美、日等國(guó)以相對(duì)較少的投入，獲得了相對(duì)較好的成效，特別是受援國(guó)當(dāng)?shù)孛癖姷玫搅藢?shí)實(shí)在在的利益，這對(duì)于提高援助國(guó)的軟實(shí)力和國(guó)家形象十分有幫助。在未來(lái)的合作中，中國(guó)應(yīng)對(duì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展和民生給予更多關(guān)注，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展及合作成果更多惠及次區(qū)域各國(guó)人民，真正實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的共同發(fā)展和繁榮。
再次，逐步推動(dòng)建立有效的流域治理架構(gòu)。
從目前來(lái)看，上下游國(guó)家制定一項(xiàng)統(tǒng)一的具有廣泛約束力的政策框架的條件仍不成熟。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，緊密的制度化合作也不符合自身的利益訴求。合作應(yīng)遵循漸進(jìn)的原則，合作的范圍應(yīng)從協(xié)調(diào)（例如信息共享）到協(xié)作（制定適應(yīng)性強(qiáng)的國(guó)家計(jì)劃），再到聯(lián)合行動(dòng)（包括共同擁有基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)）。在條件成熟時(shí)，通過(guò)設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，為流域內(nèi)各國(guó)政府開(kāi)展定期磋商提供平臺(tái)，這應(yīng)該成為湄公河水資源治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。當(dāng)前階段比較現(xiàn)實(shí)的做法應(yīng)當(dāng)是推動(dòng)以項(xiàng)目為主導(dǎo)的合作模式，在項(xiàng)目規(guī)劃和運(yùn)行中，開(kāi)展流域聯(lián)合環(huán)境及社會(huì)影響評(píng)估，充分考慮和照顧各種利益攸關(guān)方的利益關(guān)切，構(gòu)建合理的利益補(bǔ)償和利益分享機(jī)制。
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