自1972年美國實(shí)施清潔水法以來，國家污染物排放削減制度一直是美國河流、湖泊和近海水體水質(zhì)保護(hù)與恢復(fù)的主要手段。該制度的法律基礎(chǔ)是《清潔水法》第402 條：任何人從點(diǎn)源向美國的水域排放任何污染物，必須獲得污染物排放削減許可證，否則即屬違法。該管理體系通過許可證的各項具體條款使水污染防治的各項具體要求（如不同污染物、不同點(diǎn)源的各種技術(shù)排放標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、某類設(shè)施的最好的排污管理實(shí)踐等）得以落實(shí)。NPDES經(jīng)過40多年的相關(guān)立法、執(zhí)法以及司法發(fā)展，已經(jīng)具備相當(dāng)豐富的內(nèi)涵。本文將從基于污染物排放削減制度的美國水污染管理體系的每一個重要發(fā)展節(jié)點(diǎn)入手，為讀者梳理美國水污染排放的管理體系的成長歷程，在法規(guī)層面一窺美國人的治水思路。
河流和港口法案出臺，1899
里程碑之一
（管理之開端）
美國首部與水污染控制有關(guān)的法規(guī)是在1899年制定的河流和港口法案（1899 Rivers and Harbors Act），該法案建立了排污行為的許可要求，以防止對美國通航水域的未經(jīng)許可的阻塞和認(rèn)為改變。該法案的對水域的關(guān)注重點(diǎn)為流域航行而非水質(zhì)。
聯(lián)邦水污染控制法出臺，1948
里程碑之二
（水污染控制專屬法律確立）
1948年，聯(lián)邦水污染控制法（FWPCA）打開了美國聯(lián)邦政府為公共健康保護(hù)而對水污染進(jìn)行控制和管理的大幕。該法案以若干限值和導(dǎo)則強(qiáng)調(diào)了美國各州政府對水資源保護(hù)的角色。在其后二十年的時間內(nèi)，國會對于水質(zhì)退化的問題也逐漸開始重視。
水質(zhì)法案出臺，1965
里程碑之三
（提出基于水質(zhì)的污染控制思路）
1965年，國會頒布了水質(zhì)法案（Water Quality Act， WQA），對水污染控制法律進(jìn)一步加強(qiáng)。依照該法案，聯(lián)邦水污染控制管理局創(chuàng)立。兩年后，各州被要求制定跨州域的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。另外，水質(zhì)法案還提出了對美國自身，乃至世界其它國家影響深遠(yuǎn)的污染控制思路：基于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的污染總量控制。基于該思路，水質(zhì)法案要求各州對境內(nèi)的排放源的污染物排放量進(jìn)行全面的統(tǒng)計。
然而，當(dāng)時該管理手段推進(jìn)得并不順利。
因種種原因，至1971年，僅有一半左右的州制定了水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。另外，由于管制機(jī)構(gòu)需要量化地確定污染物排放與健康或者水質(zhì)問題的直接關(guān)系，而當(dāng)時因?yàn)榧夹g(shù)原因，很多內(nèi)容難以確定，違規(guī)行為難以認(rèn)定，因而標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施也非常受限。
在問題面前，基于水質(zhì)的管理體系依然在不斷摸索之中。
聯(lián)邦環(huán)保署成立，1970
里程碑之四
（重要的環(huán)境管理職能主體成立，確定初始的排污許可制度）
1970年，美國水污染防治體系行至另一個重要的里程碑：關(guān)注環(huán)境問題的尼克松總統(tǒng)促成了EPA的成立。成立伊始，EPA的任務(wù)是加強(qiáng)環(huán)境合規(guī)和促進(jìn)聯(lián)邦污染的控制活動。同時，總統(tǒng)還通過頒布11574號總統(tǒng)令開啟了廢物排放許可證計劃（Refuse Act Permit Program， RAPP），該計劃關(guān)注的依然以工業(yè)污水為主。計劃的具體要求由EPA和美軍工兵團(tuán)（U.S. Army Corps of Engineers）制定，令今天的人有些意外的是，管理這個計劃的單位是美軍工兵團(tuán)。而EPA則負(fù)責(zé)建立為22種類型的排放源制定污水水質(zhì)導(dǎo)則。
在此管理框架之下，排污者需要向美軍工兵團(tuán)申請排污許可，而工兵團(tuán)則向EPA詢問許可中所規(guī)定的排放限值是否可以達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及最新的污水水質(zhì)導(dǎo)則的要求。同時，州政府也被要求檢驗(yàn)許可申請，也必須向EPA獲取申請的設(shè)施和處理工藝是否可以確保該州的水質(zhì)指標(biāo)的達(dá)標(biāo)。反過來，EPA也同時監(jiān)督州政府的盡職情況。可以看出，EPA在設(shè)立之初充當(dāng)?shù)牟⒎鞘且粋€“管理者”，而更加類似于官方的咨詢機(jī)構(gòu)。
然而，這看似合理的管理體系再一次跌了個跟頭。
1971年，美國哥倫比亞州立法院中止了RAPP。理由是，RAPP的排污許可證可允許對通航水域的非通航支流的排放，而法院認(rèn)為這超出了水質(zhì)法案給予有關(guān)單位的授權(quán)范圍。此外，該計劃的一些規(guī)定與美國國家環(huán)境法案（National Environmental Policy Act）相悖。
聯(lián)邦水污染控制法修訂，1972
里程碑之五
（最為重要的事件，從量變到質(zhì)變，現(xiàn)代的水污染控制體系和制度的框架確立）
于是，為使該基于水質(zhì)的管理系統(tǒng)能夠在法律層面更加合理，國會于1972年對聯(lián)邦水污染控制法進(jìn)行了修訂。聯(lián)邦水污染控制法1972修正案出臺。
該修正案的歷史意義在于：對過去的水污染控制的思路做了重大改變，同時確定了基于國家污染物排放削減制度（NPDES）的現(xiàn)代水污染管理系統(tǒng)。美國政府自此正式確定了指導(dǎo)和定義水污染控制計劃的重要角色。國會也通過制定清潔水計劃的基準(zhǔn)，開始認(rèn)真考慮并且確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的平衡。
聯(lián)邦水污染控制法1972修正案在101部分確定了一系列目標(biāo)。這些目標(biāo)之中或許最為著名的是：在1985年以前清除所有對可航行水域的污染排放（雖然在今天的人看來，這個目標(biāo)實(shí)在有些不切實(shí)際，而事實(shí)也是該目標(biāo)至今尚未達(dá)到）。
修正案對排放單位的污水排放制定了一些重要的要求和相應(yīng)的時限。其中，F(xiàn)WPCA修正案規(guī)定點(diǎn)源的排放必須經(jīng)過許可，而對此所制定的許可制度即污染物排放削減制度。——這是正正經(jīng)經(jīng)的NPDES制度的開端。
另外，F(xiàn)WPCA規(guī)定，市政處理設(shè)施自1972年7月1日起，必須遵守二級（注：此處的二級并非為標(biāo)準(zhǔn)的等級，而指的是二級處理）處理標(biāo)準(zhǔn)。——此二級排放限值即我們通常稱作的“美國國標(biāo)”。
而對于工業(yè)污染源，污水排放則必須達(dá)到兩類技術(shù)水平，即我們熟知的BPT和BAT，達(dá)標(biāo)時限分別為1977年7月1日和1983年7月1日。
至于基于水質(zhì)的控制手段，F(xiàn)WPCA修正案用另一個著名的目標(biāo)作了闡釋：要使水質(zhì)達(dá)到 “可垂釣，可游泳”的水平。基于此，F(xiàn)WPCA修正案規(guī)定，在NPDES許可中，必須設(shè)定基于水質(zhì)的限值（WQBELs）。
最后，F(xiàn)WPCA修正案正式明確了這一原則：向適航水域中排放污染物不是一項權(quán)利。
此外，為對工業(yè)類型的排放源就BPT和BAT進(jìn)行補(bǔ)充，F(xiàn)WPCA在1972年的修訂中建立了新源績效標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)即最佳的經(jīng)驗(yàn)證的可用控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)水平。該水平代表了最先進(jìn)的（state-of-the-art）對于新源的控制技術(shù)，該水平甚至可達(dá)到0排放的標(biāo)準(zhǔn)。鑒于新源具有應(yīng)用最先進(jìn)有效的處理技術(shù)的條件，NSPS對新建造的設(shè)施適用，修訂條款要求新設(shè)施在啟用90日之內(nèi)達(dá)標(biāo)。
其后，EPA致力于設(shè)立全國性的，統(tǒng)一的污水排放限值導(dǎo)則以及污水導(dǎo)則，作為基于技術(shù)限值（TBEL）的基礎(chǔ)。然而，在第一批排污點(diǎn)進(jìn)行許可申請的1973——1976年期間，該指導(dǎo)并未到位。約75%的NPDES許可制定者使用其專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，而非全國性的指導(dǎo)細(xì)則來進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的制定。
這第一批的許可案主要關(guān)注的是常規(guī)污染物。這些污染物通常存在于家庭、商業(yè)、以及產(chǎn)業(yè)的衛(wèi)生污水中，包括：BOD5，TSS，pH，F(xiàn)e.Coli，油和油脂，另外，根據(jù)CWA section 304（a）（4）和美國聯(lián)邦法規(guī)第四十條，油和油脂（oil and grease）被也添入常規(guī)污染物之列。
1972年FWPCA修訂內(nèi)容中，還要求EPA在90天內(nèi)發(fā)布一個毒性污染物清單，并且在發(fā)布后的6個月之內(nèi)提出這些污染物的污水排放標(biāo)準(zhǔn)。不過EPA當(dāng)時因?qū)μ幚砟芰θ狈π畔ⅲ洳⑽催_(dá)到這個要求。于是自然資源保護(hù)委員會（Natural Resources Defense Council， NRDC）起訴EPA。最終在法院監(jiān)督形下各方達(dá)成了一致意見，即認(rèn)同以下內(nèi)容：毒性污染物必須控制；基礎(chǔ)工業(yè)（primary industries）應(yīng)用基于技術(shù)的控制（technology-based control）；規(guī)范毒性污染物排放的辦法由FWPCA 修正案的執(zhí)行機(jī)構(gòu)來制定。
清潔水法案，1977
里程碑之六
（再次強(qiáng)調(diào)水質(zhì)保護(hù)，對法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整和完善）
這些一致意見的條款被整合入1977年FWPCA修正案的框架，該修正案也被正式稱為清潔水法案（CWA）。該法令將NPDES項目從強(qiáng)調(diào)控制常規(guī)污染物調(diào)整至強(qiáng)調(diào)控制毒性污染物的排放。CWA section 307（a）（1）要求EPA對于毒性污染物或者毒性污染物組合清單進(jìn)行重新制定。這些污染物也被稱作優(yōu)先污染物（priority pollutant），被列入§401.15文件中，于是毒性污染物和優(yōu)先污染物的叫法被逐漸通用。
CWA section 307（a）最初收錄了65種毒性污染物，并且將其分為21種主要工業(yè)類別。該清單在隨后被不斷添加，至今已有126種毒性污染物（注：清單原有129種污染物，但017，049，050被隨后刪去）。
1977年，CWA對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（technology standard）進(jìn)行了調(diào)整，旨在：體現(xiàn)對于毒性污染物的權(quán)重；厘清以及拓展BAT控制的含義；使對常規(guī)污染物的控制達(dá)到新的層次，以及對工業(yè)源的預(yù)處理項目進(jìn)行了一些調(diào)整。該1977年的法案，創(chuàng)造了一個新的污染物類別：非常規(guī)污染物，該類別（包括氯、氨等）與常規(guī)污染物和毒性污染物以作區(qū)別。CWA對BAT做了厘清：BAT應(yīng)包括毒性污染物和非常規(guī)污染物，并且將對于毒性污染物的BAT要求時限延長至1984-7-1，并且給予新列的毒性污染物三年的達(dá)標(biāo)期限，時限節(jié)點(diǎn)與非常規(guī)污染物的BAT要求時限相同為1987-7-1。此外，對于在第一輪許可期被BPT和BAT所控制的常規(guī)污染物，自此啟用新的控制標(biāo)準(zhǔn)：最佳常規(guī)污染物控制技術(shù)BCT（Best Conventional Pollutant Control Technology）。CWA也為其設(shè)立了期限：1984-7-1。BCT并非補(bǔ)充性的績效標(biāo)準(zhǔn)，而是對BAT對于常規(guī)污染物控制的完全取代。
最后，與其他的改變一起，CWA也授權(quán)EPA允許地區(qū)性的預(yù)處理項目（pretreatment programs）并且要求被授權(quán)的州依照地區(qū)性的情況對項目進(jìn)行修改。
1977年的CWA同時也關(guān)注到，基于技術(shù)的限值并不能完全滿足控制毒性物質(zhì)在受納水體中的含量的需求。因此，為實(shí)現(xiàn)這項要求，對基于技術(shù)的限值體系進(jìn)行補(bǔ)充，EPA在1984年二月開始形成一項全國政策（national policy）通過水質(zhì)控制措施達(dá)到對毒性物質(zhì)的控制。1987年2月4日，國會以水質(zhì)法案1987 WQA對清潔水法案CWA進(jìn)行修訂，其給出了達(dá)到國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)之目標(biāo)的戰(zhàn)略（strategy），1987 WQA要求所有的州使那些經(jīng)過基于技術(shù)的控制手段（after technology-based control）后還不能達(dá)到水質(zhì)要求的水體必須達(dá)標(biāo)。因此各州必須開始制定各自的達(dá)標(biāo)戰(zhàn)略，以降低點(diǎn)源和非點(diǎn)源的毒性物質(zhì)。
1987 WQA法案再次延長了基于BAT和BCT制定的限值的達(dá)標(biāo)時間。新的截止日期被定為1989-3-31。除此之外，該法案還就工業(yè)和市政的雨水排放者（stormwater discharger）的NPDES許可的建立了一個新的時間表。要求上述排污者必須達(dá)到BAT和BCT的同等標(biāo)準(zhǔn)。
市政雨污分離系統(tǒng)（Municipal separate storm sewer systems， MS4s）被規(guī)定必要以實(shí)現(xiàn)對于污染物的排放在最大程度上的控制（maximum extent practicable， MEP）。控制措施還涉及管理措施、控制技術(shù)和系統(tǒng)的設(shè)計，以及工程手段等。管理者認(rèn)為這一系列舉措有助于相關(guān)污染物的控制。1987 WQA還要求EPA對污泥中的毒性物質(zhì)進(jìn)行識別，以及建立相關(guān)的數(shù)量限值。
在法案之中，還包括了一個防止（水質(zhì)）退化的法律要求，該要求對允許對現(xiàn)有生效的DPDES許可進(jìn)行排放限值、標(biāo)準(zhǔn)或條件放寬調(diào)整的情況作了規(guī)定。
終趨于穩(wěn)定
交通行業(yè)，先行者Fisker 2013年宣布倒閉了，而特斯拉的市場表現(xiàn)有目共睹。可再生能源領(lǐng)域，Solyndra和成百上千的太陽能企業(yè)被淘汰了，而SolarCity在獲得4億5千萬美元投資后穩(wěn)步的擴(kuò)張著，SunPower也進(jìn)入了利潤健康增長的階段。這是殘酷但典型的產(chǎn)業(yè)升級，優(yōu)勝劣汰后，整個行業(yè)變得更加的強(qiáng)大和健康。財務(wù)數(shù)據(jù)顯示，清潔技術(shù)的行業(yè)年度增長率仍然保持在10%以上。全球風(fēng)能裝機(jī)量，自2006年以來每年平均增長率為25%，用于促進(jìn)清潔技術(shù)的商業(yè)化投資在全球范圍內(nèi)從2005年到300億美元增長到2012年的1600億美元，并將在2020年達(dá)到5000億美元。
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