骯臟的污水流入滇池新河。
7月，安徽巢湖、云南滇池，觸目驚心的藍(lán)藻又來了。
十幾年的治理，數(shù)十億甚至上百億的投入，但為什么如同十年治淮，收效甚微？
眾多研究認(rèn)為，治污體制不改，花更多的錢可能也是枉然--從兩院院士，到世界銀行，都在尋找中國污水治理的破解之道。
藍(lán)藻又來了
藍(lán)藻又"卷土重來"了。
進(jìn)入7月，巢湖西半湖藍(lán)藻出現(xiàn)較大面積集聚，氣象衛(wèi)星最新遙感圖片顯示，3處較大的藍(lán)藻集聚面積就約達(dá)33平方公里。
近期滇池也發(fā)生藍(lán)藻集聚情況。"藍(lán)藻是滇池水依然污染的表征和提示。"綠色昆明環(huán)保組織負(fù)責(zé)人梅念蜀告訴記者，他們正策劃每月組織市民觀察、探訪入滇的河道，監(jiān)督滇池環(huán)境。
滇池生態(tài)所工作人員何風(fēng)根據(jù)以往的情況判斷，7月份進(jìn)入藍(lán)藻大規(guī)模爆發(fā)期，受水質(zhì)、風(fēng)力風(fēng)向和湖流影響，藍(lán)藻嚴(yán)重聚集區(qū)主要在滇池北部水域。
截止到2006年，耗時(shí)14年的滇池治理行動(dòng)，累計(jì)耗資45.5億元。"十一五"期間，國家將投入92億治理滇池，目前已完成投資29.7億元人民幣。經(jīng)過數(shù)年的努力，滇池治理雖取得了階段性成果，但效果并不盡如人意。
如此的困境，早已不是孤立的現(xiàn)象，十年治淮不見成效及其新產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)面影響即可說明這一點(diǎn)。
中國環(huán)保部2009年6月4日發(fā)布的《2008年中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示：地表水污染依然嚴(yán)重。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河等七大水系中近一半河段嚴(yán)重污染，尤其是淮河、海河、松花江、遼河、長江中下游以及珠江三角洲等工業(yè)比較發(fā)達(dá)地區(qū)。河流的城市段污染明顯，小河重于大河，北方重于南方。
在監(jiān)測營養(yǎng)狀態(tài)的26個(gè)湖泊（水庫）中，呈富營養(yǎng)狀態(tài)的湖（庫）占46.2%,富營養(yǎng)化問題突出。
而"地平線下的資源"--地下水，污染也正在擴(kuò)大，淺層地下水大部分已經(jīng)被污染，大城市周邊非常地嚴(yán)重。地下水污染呈現(xiàn)出由點(diǎn)向面演化、由東部向西部擴(kuò)展、由城市向農(nóng)村蔓延、由局部向區(qū)域擴(kuò)散的趨勢，污染物成分則由無機(jī)向有機(jī)發(fā)展。"國家投入的錢并不少了，但還是沒有抓到要害。"中國地質(zhì)大學(xué)沈照理教授認(rèn)為，體制的問題是水污染治理瓶頸，只有實(shí)實(shí)在在地抓才能抓出成果來。
一位不愿透露姓名的學(xué)者認(rèn)為，在我國保護(hù)環(huán)境資源、防治環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)中，"權(quán)力部門化，部門利益化，利益?zhèn)€人化"即是一種典型的表現(xiàn)。
在中國，各個(gè)部委各自分管水資源的某一方面，比如說水利部主要負(fù)責(zé)水量的調(diào)度，國家環(huán)保部主要負(fù)責(zé)水污染的治理，農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)水生生物的保護(hù)，而林業(yè)局則主要負(fù)責(zé)濕地資源的保護(hù)，這樣就造成了利益上的沖突和管理上的漏洞，還有責(zé)任上的不明晰，故被戲稱為"九龍治水"."國家太大了，國家各個(gè)部委之間要分工協(xié)作相互協(xié)調(diào)，齊抓共管，或許大家都沒有管，另外在抓的時(shí)候要切實(shí)合理，明明做不到的指標(biāo)不要去提。"在南京大學(xué)地球科學(xué)系博士生導(dǎo)師、中國科學(xué)院院士薛禹群看來，水資源作為一個(gè)整體自然生態(tài)系統(tǒng)，是相互聯(lián)系、相互依賴的，人為地把它分割開，勢必造成整個(gè)鏈條的斷裂。#p#分頁標(biāo)題#e#
滇池里的清藻船,每到六七月份清理藍(lán)藻的工作更加繁忙丁建華/圖
滇池治污的病根
"滇池治污要取得大的突破，惟有從體制問題下手。"滇池管理綜合執(zhí)法局一位官員曾對(duì)媒體坦言，迅速厘清職能主管部門的關(guān)系，已是當(dāng)務(wù)之急。
2004年，為了提高治理效率，避免多頭執(zhí)法，滇池管理局成立了綜合執(zhí)法局。滇池管理局是牽頭治污之"龍",然而，它卻沒有實(shí)施綜合治理的應(yīng)有權(quán)力。注入滇池的入湖河道共計(jì)70多條，記者在滇管局網(wǎng)站上發(fā)現(xiàn)，納入滇管局監(jiān)管的入湖河道只有35條。
"我們對(duì)入湖河流的執(zhí)法管理屬于末端執(zhí)法，大量的源頭違法行為得不到及時(shí)查處。"一位不愿意透露姓名的滇管局官員對(duì)南方周末記者說。
滇池管理局綜合執(zhí)法總隊(duì)辦公室主任吳朝陽告訴南方周末記者，他們正在研究實(shí)施《創(chuàng)新執(zhí)法理念》課題，試圖從事前監(jiān)督入手，和企業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)、簽訂協(xié)議來以擺脫執(zhí)法的困境。
300平方公里水面、163公里湖岸線，綜合執(zhí)法局的執(zhí)法隊(duì)伍卻僅有40人，劃入滇管綜合執(zhí)法的范圍相當(dāng)有限，大量位于源頭的違法行為難以查處，執(zhí)法存在空檔。
"滇池管理局當(dāng)初的定位就是，希望成為一個(gè)把解決與滇池問題有關(guān)的所有部門的主要職能通過集成和整合，從而發(fā)揮綜合管理作用的機(jī)構(gòu)。"云南大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院副院長段昌群認(rèn)為，目前看來，滇管局發(fā)揮的作用并不十分順暢，賦予的功能和對(duì)它的賦權(quán)是不對(duì)稱的。因?yàn)樗推渌氖芯旨?jí)別是一樣的，沒有形成一種節(jié)制的關(guān)系，這樣它就無法協(xié)調(diào)各個(gè)部門。
顯然，由滇管局"一龍牽頭治水，各部門配合協(xié)作，全民參與"的制度設(shè)計(jì)存在缺陷。"我們國家所有的湖、河、海的水環(huán)境治理，都存在著嚴(yán)重的制度建設(shè)缺陷的問題，好的制度建設(shè)和一個(gè)強(qiáng)有力的管理部門毫無疑問是治理好湖泊的最重要的支撐條件之一。"同時(shí)是《滇池流域面源污染調(diào)查與系統(tǒng)研究工程示范》課題首席專家的段昌群對(duì)南方周末記者說。
一份由云南大學(xué)、浙江大學(xué)聯(lián)合參與的調(diào)查組出具的咨詢報(bào)告指出，在滇池環(huán)境保護(hù)工作中，滇池流域的各有關(guān)行政部門的角色是雙重的：一方面，它們是行政管理的主體；另一方面，它們又是滇池環(huán)境保護(hù)行政管理的客體。調(diào)查組發(fā)現(xiàn)，行政職能部門在保護(hù)滇池時(shí)存在著保護(hù)部門利益的現(xiàn)象，當(dāng)一些部門利益與滇池環(huán)境保護(hù)的整體利益發(fā)生沖突時(shí)，有時(shí)會(huì)從維護(hù)自身利益的立場出發(fā)，從而發(fā)生回避法律所規(guī)定的義務(wù)和推卸責(zé)任的現(xiàn)象。
"各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)"是目前多頭管水體制的典型產(chǎn)物。一位水利部門干部說，在華北一個(gè)嚴(yán)重缺水的城市，城建部門每年要收取約2000萬元的水資源費(fèi)，但多數(shù)資金并未用到水利上，而是花在了城市建設(shè)上。
"缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，資源使用也比較分散，各搞一套，這樣一來，要統(tǒng)一治理起來難度就很大。"中國環(huán)境監(jiān)測總站研究員魏復(fù)盛院士曾對(duì)媒體表示，"九龍治水"漏洞比較多，責(zé)任也不夠明確。#p#分頁標(biāo)題#e#
骯臟的污水流入滇池新河丁建華/圖
向臭水溝砸下340億
與滇池治污難相似，廣州河涌治污已有十個(gè)年頭，投資約17.4億，共整治河涌69條，但市區(qū)河涌水質(zhì)始終沒有得到根本性的改善。
2008年底，廣州市市長張廣寧在加快污水治理和河涌整治工作會(huì)議上表示，要舉全市之力治水，確保在2010年6月底前使全市水環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)，2010年7月請(qǐng)各區(qū)的書記區(qū)長到自己轄區(qū)內(nèi)選一條河涌去游泳。
今年，廣州要投資340億元，完成廣州中心城區(qū)主要河涌的整治。隨著亞運(yùn)會(huì)的臨近，廣州市政府治理河涌的承諾也越發(fā)受到公眾關(guān)注。
人們滿懷著期待：在炎熱的天氣里，河涌不會(huì)繼續(xù)有惡臭，甚至有人期待著涌里會(huì)出現(xiàn)生命--比如魚。
但是，一些學(xué)者和廣州市民也充滿疑慮，治水治污從來都不存在技術(shù)障礙，它是行政的問題，是相關(guān)政策落入各級(jí)行政系統(tǒng)后的現(xiàn)實(shí)反應(yīng)問題，是政府內(nèi)部對(duì)待治水的協(xié)調(diào)與協(xié)作問題。
該如何防止"龍多作旱"?去年初，在廣州治水機(jī)制發(fā)展進(jìn)程中具有里程碑意義的廣州市水務(wù)局掛牌成立。
廣州市水務(wù)局在整合水利、供水、排水三大行業(yè)的同時(shí)，還將歸并城鄉(xiāng)防汛、供水、排水和污水處理、地下水管理、計(jì)劃用水和節(jié)約用水五大職能。改革目的也非常明確："希望通過體制的創(chuàng)新破解治水難題。"廣州治水的格局實(shí)現(xiàn)了"由多個(gè)部門治水，變成一個(gè)部門牽頭，多個(gè)部門配合的形式".
這亦是魏復(fù)盛院士贊成的做法，讓水務(wù)局統(tǒng)管起來，從供水、排水、水治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等都由它主要負(fù)責(zé)。如此可優(yōu)化資源配置，減少九龍治水之困。
但水務(wù)局整治污染半年來，廣州123條河涌整治僅完成2條。
治污規(guī)劃能否按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)，將檢驗(yàn)這一制度能否突破管理困局。
世界銀行的建議
今年初，世界銀行在北京發(fā)布了《解決中國水稀缺：關(guān)于水資源管理若干問題的建議》的報(bào)告。
報(bào)告主要作者之一、世界銀行高級(jí)環(huán)境專家謝劍說，"中國現(xiàn)有許多經(jīng)濟(jì)可行的技術(shù)方案，可用以提高水資源的利用效率，減少水污染，從而促進(jìn)其水資源問題的解決。但是，由于中國水管理體制薄弱，這些方案的采納和實(shí)施程度很有限。"
報(bào)告建議，根據(jù)世界其他國家的經(jīng)驗(yàn)，中國應(yīng)改進(jìn)各級(jí)政府的體制安排，采用多種經(jīng)濟(jì)和行政手段以支持更加廣泛地實(shí)施這些技術(shù)方案。改革國家一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)，以實(shí)行更綜合和協(xié)調(diào)有效的水資源管理。
世界銀行建議中提出了多種選擇方案。
一是成立國家水資源委員會(huì)，作為領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國性涉水事務(wù)的最高政府機(jī)構(gòu)。該委員會(huì)應(yīng)由總理或一位副總理擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，成員包括目前涉及水資源管理的中央各個(gè)部門的負(fù)責(zé)人。其主要職責(zé)是指導(dǎo)制訂國家水戰(zhàn)略和政策，審批關(guān)于水資源開發(fā)、分配和利用的長期規(guī)劃，協(xié)調(diào)所有的涉水部門以避免各個(gè)部門出臺(tái)的政策不一致甚至相互沖突。該委員會(huì)是負(fù)責(zé)制定水政策的高層機(jī)構(gòu)，很類似于新設(shè)立的由總理領(lǐng)導(dǎo)的國家能源委員會(huì)。
二是將目前由不同部門（即水利部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部等）分別負(fù)責(zé)的主要涉水職能加以合并，組建一個(gè)大部，以對(duì)水量和水質(zhì)、地表水和地下水、水資源保護(hù)利用和水環(huán)境保護(hù)實(shí)行統(tǒng)一管理。
院士聯(lián)名呼吁完善治水法律
"有效的水治理系統(tǒng)必須建立在健全的法律基礎(chǔ)之上。"《中國水危機(jī)》一書的作者馬軍說，中國水資源管理法律框架的有效性并不如意，全國范圍內(nèi)水污染日益嚴(yán)重便是證明。
與他一起發(fā)出呼吁的還有關(guān)注地下水污染的院士：袁道先、薛禹群、傅家謨、鄭度、汪集旸、林學(xué)鈺。他們聯(lián)名呼吁，西南地區(qū)地下水污染日趨嚴(yán)重，還沒有引起地方政府的重視，他們認(rèn)為，現(xiàn)階段還存在著法律制度不完善的問題，現(xiàn)有法律框架的覆蓋面仍然有限。例如，如何避免農(nóng)田中的化肥、農(nóng)藥對(duì)地下河的污染，則屬于法律還無明確規(guī)定的問題；而世界銀行的報(bào)告中認(rèn)為，中國水污染防治法要求國家建立和完善水環(huán)境生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，但目前沒有就此制定全國性的法律法規(guī)；中國也沒有就水權(quán)及其交易出臺(tái)專門的法律或法規(guī)。
現(xiàn)在，中國水資源管理法律方面存在的主要不足和需要改進(jìn)的領(lǐng)域包括：
相關(guān)機(jī)制和程序缺乏。現(xiàn)行法律法規(guī)通常關(guān)注的只是各種原則而缺乏保障法律執(zhí)行所需要的各種機(jī)制和程序，例如監(jiān)督、監(jiān)測、報(bào)告、評(píng)估以及對(duì)違法行為的懲處等。
法律條款不明晰甚至相互抵觸。有些法律規(guī)定不明確。例如，水法沒有明確界定地方政府和流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限。這種法律條款的不明晰造成權(quán)力真空，削弱了法律制度的有效性。
世界銀行的報(bào)告中建議，流域管理委員會(huì)應(yīng)加強(qiáng)和重組。應(yīng)在水法和其他法律法規(guī)中增加具體條款，為這些流域管理委員會(huì)規(guī)定法律地位、明確其權(quán)力和職責(zé)。
中國現(xiàn)有的七大流域管理機(jī)構(gòu)是水利部的下屬單位，其中的六個(gè)流域委員會(huì)并不是真正的"委員會(huì)",它們沒有足夠的權(quán)力，也沒有地方政府的代表，所以應(yīng)該予以重組。短期內(nèi)，作為代表中央政府的機(jī)構(gòu)，流域管理機(jī)構(gòu)可以考慮吸納環(huán)保部的代表參與其中。從長遠(yuǎn)來看，這些機(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)立于水利部，直接向國務(wù)院負(fù)責(zé)。其領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該既有中央政府的代表也有相關(guān)省市政府的代表，以確保整個(gè)流域水資源管理的責(zé)任性適當(dāng)合理。 （本文來源：南方周末作者：姚憶江 熊凱）
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