改革開放以來，尤其是新世紀以來，農(nóng)村飲水安全工作大大提速，農(nóng)村供水事業(yè)得到快速發(fā)展。2001-2005年，國家、地方政府配套和群眾自籌累計共投入資金223億元，解決了6722萬農(nóng)村人口的飲水問題。根據(jù)水利部、國家發(fā)展改革委、衛(wèi)生部于2004年11月-2005年6月開展的全國農(nóng)村飲水安全現(xiàn)狀調查評估，截至2004年底，全國農(nóng)村人口94349萬人，已建各類農(nóng)村供水工程400多萬處。其中，集中式供水人口為36243萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中式供水工程有2.15萬處，村級集中式供水工程約23萬處；分散式供水人口為58106萬人，分散式供水工程約400萬處。從2006年開始，農(nóng)村飲水安全工程全面實施。2006年-2008年，累計新增解決了12200多萬農(nóng)村人口的飲水安全問題。
但是，當前農(nóng)村飲用水安全保障工作仍存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。目前仍有近3億農(nóng)村人口飲用水不安全（其中2.03億為規(guī)劃內人口），農(nóng)村飲用水安全體制機制仍不完善，農(nóng)村飲水安全工程普遍存在著運營困難問題，飲用水安全保障長效機制仍有待于進一步建立。同時，農(nóng)村供水領域也積累了一系列深層次問題，農(nóng)村水資源配置不合理，供水水源缺乏有效保護，供水管網(wǎng)老化失修，供水水質得不到保障，廣大人民群眾身心健康仍存在著潛在威脅。上述矛盾和問題，與經(jīng)濟社會發(fā)展對農(nóng)村供水工作的要求極不適應，迫切需要制定《農(nóng)村供水條例》（以下簡稱《條例》），由國務院以行政法規(guī)的形式在更高層次上對農(nóng)村供水工作予以規(guī)范。
第一，制定《條例》是保障農(nóng)村飲用水安全，促進農(nóng)村供水事業(yè)發(fā)展的必然要求
黨中央、國務院領導歷來高度重視農(nóng)村飲水安全和農(nóng)村供水工作。胡錦濤主席多次對飲用水安全工作作出重要批示，在2005年中央人口、資源、環(huán)境座談會上明確指出：“要把切實保護好飲用水源，讓群眾喝上放心水作為首要任務?？茖W規(guī)劃，落實措施，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)飲用水，統(tǒng)籌考慮水量水質，重點解決一些地方存在的高氟水、高砷水、苦咸水等飲用水水質不達標的問題以及局部地區(qū)飲用水嚴重不足的問題。”溫家寶總理在2005年的政府工作報告中指出：“我們的奮斗目標是，讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸清新的空氣，有更好的工作和生活環(huán)境。”在黨中央、國務院領導的高度重視下，《全國農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》提出要提前五年，也即在“十一五”和“十二五”兩個五年內基本解決農(nóng)村飲用水安全問題。黨的十七屆三中全會進一步明確提出“加快農(nóng)村飲水安全工程建設，五年內解決農(nóng)村飲水安全問題。”這對農(nóng)村飲水安全工作和農(nóng)村供水工作提出了更高的要求。黨中央、國務院的這些舉措，既是維護最廣大人民群眾根本利益和落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，也是構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農(nóng)村的重要內容，更是保障民生問題的重要舉措。為此，有必要盡快制定《條例》，保障農(nóng)村飲用水安全，促進農(nóng)村供水事業(yè)發(fā)展。
第二，制定《條例》是長效解決農(nóng)村飲用水安全保障問題、切實保障國家投入發(fā)揮作用的必然要求
近年來，中央人民政府和地方各級人民政府把解決農(nóng)村飲用水安全問題作為貫徹落實科學發(fā)展觀、保障民生的重要舉措，大幅度增加了對農(nóng)村飲水安全工程建設的投入。各級水利部門以及社會各界群策群力，興建了大量的農(nóng)村飲水安全工程。然而，農(nóng)村飲水安全工程普遍存在著運營困難現(xiàn)象。這既有水價偏低、水費收取困難的原因，但更重要的原因還在于，廣大農(nóng)村地形復雜，人口分散，經(jīng)濟落后，飲水安全工程規(guī)模普遍偏小，工程運行成本高昂，公益性強，經(jīng)營性差，用水戶承受力普遍偏低，無法單純依靠市場機制進行運營管理。同時，農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權不清、責任主體缺位現(xiàn)象比較普遍，制約了農(nóng)村飲水安全工程體制機制問題的解決。為此，有必要盡快制定《條例》，根據(jù)農(nóng)村飲用水安全保障的實際需要，明晰農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權，嚴格政府、工程運營管理者、用水戶等相關主體的權利義務，將農(nóng)村飲水安全工程的公益性支出部分納入政府基本公共服務保障體系，進而建立起比較完善的農(nóng)村飲用水安全體制機制。
第三，制定《條例》是嚴格規(guī)范農(nóng)村供水行業(yè)管理、切實加強農(nóng)村供水社會管理的必然要求
《國務院辦公廳關于印發(fā)水利部主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2008]75號）規(guī)定水利部的職責之一是“指導水利行業(yè)供水和鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工作”，這為水行政主管部門加強對農(nóng)村供水的行業(yè)管理提供了政策依據(jù)。農(nóng)村供水行業(yè)管理內容廣泛，不僅包括農(nóng)村飲水安全項目的建設和管理，而且包括所有農(nóng)村地區(qū)供水的行業(yè)管理，如研究政策，編制規(guī)劃，制定技術規(guī)范和標準，開展監(jiān)督檢查等。由于農(nóng)村供水工程具有準公益性，承擔著廣大農(nóng)村群眾飲用水安全的重大任務，在社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下，為了保障用水戶權益，促進供水事業(yè)健康發(fā)展，有必要對農(nóng)村供水、尤其是規(guī)模較大的集中式供水進行必要的監(jiān)管，包括準入監(jiān)管、經(jīng)營監(jiān)管、供水價格監(jiān)管以及水質、水壓、水量等供水服務質量監(jiān)管等。為了保障農(nóng)村飲用水安全，還有必要加強相關社會管理，如加強飲用水水源保護，對污染飲用水水源的行為進行嚴懲；加強供水設施維護，對破壞供水設施行為進行處罰，對供水設施周圍修建建筑物、構筑物行為進行規(guī)范等。同時，按照依法行政的內在要求，還有必要對水行政主管部門的行業(yè)管理和相關主管部門的社會管理進行規(guī)范，加強對權力運作的法律監(jiān)督和社會監(jiān)督。為此，有必要盡快制定《條例》，對農(nóng)村供水的行業(yè)管理和社會管理進行規(guī)范，使農(nóng)村供水管理進入法制化、規(guī)范化軌道。#p#副標題#e#
第四，制定《條例》是有效解決農(nóng)村供水法律缺位、大力促進農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求
目前我國在規(guī)范農(nóng)村供水工作上缺少相應的法規(guī)保障，管理工作只能靠一些分散的涉水法律、法規(guī)、規(guī)章、政策作支撐。然而，既有的涉水法律法規(guī)中，《水法》內容全面，但過于原則，而《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》等法律，以及《河道管理條例》、《取水許可和水資源費征收管理條例》等行政法規(guī)，都是針對專項事務進行專門立法，對農(nóng)村供水中的許多事項均未涉及。國務院辦公廳、國家發(fā)展改革委、水利部和衛(wèi)生部雖然制訂過政策和規(guī)章，對農(nóng)村飲水解困和飲用水安全保障工作作過部署和安排，但國務院辦公廳制訂的政策比較原則，難以全面、持續(xù)地指導農(nóng)村供水工作，而部門規(guī)章和政策性文件則因其效力層次比較低，適用范圍比較窄，無法解決農(nóng)村供水工作中面臨的各種難題。為此，有必要盡快制定《條例》，解決農(nóng)村供水法律缺位，保障農(nóng)村供水事業(yè)發(fā)展，進而促進農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
第五，制定《條例》是規(guī)范農(nóng)村供水工程運營管理與設施維護、保障供水單位和用水戶合法權益的必然要求。
經(jīng)過多年發(fā)展，除了近年來國家投入興建的農(nóng)村飲水安全工程之外，廣大農(nóng)村地區(qū)還存在近400萬處供應農(nóng)村居民飲用水、生活用水和其它經(jīng)營用水的供水工程。由于缺乏法律依據(jù)，這些供水工程大多缺乏有效監(jiān)管，供水設備簡陋，水處理措施不全，供水水質、水壓、水量缺乏規(guī)范，二次供水比較混亂，用水戶權益得不到切實保障，廣大人民群眾身心健康存在潛在威脅。同時，由于缺乏法律約束，供水水源難以保證，供水設施得不到有效保護，水費收取困難，供水單位的合法權益也得不到應有保障。因此，要確保農(nóng)村供水工程運營管理與設施維護得到有效規(guī)范，有必要盡快制定《條例》，規(guī)范農(nóng)村供水行為和用水行為，規(guī)范社會公眾行為，保障農(nóng)村供水工程經(jīng)營管理與設施維護走上規(guī)范化軌道，保障供水單位和用水戶合法權益。
第六，制定《條例》是合理開發(fā)利用農(nóng)村水資源、有效保護農(nóng)村飲用水水源的必然要求
農(nóng)村水資源的合理開發(fā)利用與飲用水水源的有效保護是農(nóng)村供水事業(yè)發(fā)展的前提和基礎。然而，根據(jù)《中華人民共和國水法》和《取水許可和水資源費征收管理條例》，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用”，不需要申請領取取水許可證；“家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的”，也不需要申請領取取水許可證。由此，農(nóng)村大部分水資源的開發(fā)利用，難以納入現(xiàn)有的總量控制制度中進行管理。由于缺乏法律約束，目前農(nóng)村水資源開發(fā)利用基本處于無序狀態(tài)。與此同時，由于水資源緊缺，水權制度尚未有效建立，實踐中工業(yè)用水和城市用水侵占村鎮(zhèn)用水的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，農(nóng)村供水事業(yè)的健康發(fā)展得不到有效保障。更重要的是，為了保護飲用水水源，目前《水法》和《水污染防治法》雖然確立了飲用水水源保護區(qū)制度，并采取了相應的管理措施，然而，飲用水水源保護區(qū)制度主要適用于規(guī)模較大的城鄉(xiāng)飲用水水源，對于點多、面廣、分散、取水量小的大量農(nóng)村飲用水水源而言大多缺乏可操作性。事實上，由于有效的水源保護制度缺位，目前大部分農(nóng)村水源地沒有相應的保護管理措施，受到了生活污水、化肥、農(nóng)藥、養(yǎng)殖畜禽糞便、工業(yè)廢水等的污染，水源水質越來越差。調查資料表明，農(nóng)村60%的水源周圍存在污染源，有的坑、塘、河、溪人畜共用，甚至既排污又供飲用，缺乏衛(wèi)生防護。為此，有必要盡快制定《條例》，并針對農(nóng)村水資源開發(fā)利用和保護中存在的問題，創(chuàng)新適合于農(nóng)村水資源開發(fā)利用與保護需求的總量控制制度和飲用水水源保護制度，規(guī)范農(nóng)村水資源開發(fā)利用，加強農(nóng)村飲用水水源保護，確保村鎮(zhèn)供水用水的合法權益，促進農(nóng)村供水事業(yè)發(fā)展。
為此，建議全國人大盡快研究出臺《農(nóng)村供水條例》，確保農(nóng)村飲水安全工程持續(xù)發(fā)揮效益。
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