1987年7月，孟加拉國(guó)經(jīng)歷了一場(chǎng)該國(guó)有水文記錄以來(lái)最嚴(yán)重的洪災(zāi)。此次特大洪災(zāi)波及全國(guó)近3/4的土地，大量基礎(chǔ)設(shè)施損毀，近3000萬(wàn)人無(wú)家可歸，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大負(fù)面影響。孟加拉國(guó)政府把此次洪水與切爾諾貝利核事故、博帕爾毒氣泄漏事件并提為當(dāng)時(shí)世界上的三大災(zāi)害事件，其暴露出的地區(qū)及全球氣候和海面變化、災(zāi)害防治乃至社會(huì)經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題引起了全世界的廣泛關(guān)注。特別是在全球極端天氣災(zāi)害頻發(fā)態(tài)勢(shì)下，孟加拉國(guó)特大洪水的應(yīng)急處置也為世界防災(zāi)減災(zāi)工作留下深刻警示。
一場(chǎng)百年未遇的大洪水 1987年7月，一場(chǎng)百年未遇的特大洪水侵襲孟加拉國(guó)，國(guó)內(nèi)所有大河流均超過(guò)警戒水位同時(shí)泛濫，造成大量人員傷亡及農(nóng)作物損失，并對(duì)居民房屋和公共基礎(chǔ)設(shè)施造成了嚴(yán)重破壞。公路、鐵路、橋梁被沖垮，陸上交通網(wǎng)被切斷，首都達(dá)卡完全浸泡在洪水之中，對(duì)孟加拉國(guó)的經(jīng)濟(jì)和糧食安全、居民生命財(cái)產(chǎn)安全和衛(wèi)生防疫形成巨大沖擊。
位于南亞次大陸的孟加拉國(guó)水系豐沛，加之三角洲地帶特殊地理地貌特征與亞熱帶季風(fēng)氣候影響，使得孟加拉國(guó)成為全球洪澇災(zāi)害肆虐最頻繁的地區(qū)之一。盡管孟加拉國(guó)長(zhǎng)期飽受洪澇災(zāi)害侵?jǐn)_，但是防御洪水的能力仍然十分脆弱，災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力不足。此次洪災(zāi)進(jìn)一步暴露出孟加拉國(guó)在防災(zāi)減災(zāi)制度方面的滯后，特別是缺乏超標(biāo)準(zhǔn)洪水情況下的有效解決方案，包括災(zāi)民的疏散和救援工作不善、基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃維護(hù)不足以及減災(zāi)能力有限等。
一是在村莊、城鎮(zhèn)、農(nóng)田大部分面臨洪水災(zāi)害威脅的情況下，防洪基礎(chǔ)設(shè)施落后，水壩、水渠等防洪基建工程年久失修，控制大量水流的作用極大削弱。二是城市排澇設(shè)施嚴(yán)重不足，排水系統(tǒng)不健全，積水消退緩慢，大部分地區(qū)一直到當(dāng)年10月底才擺脫被澇水圍困的困境。三是災(zāi)民緊急疏散避險(xiǎn)和安置不到位，數(shù)千萬(wàn)災(zāi)民棲身樹(shù)上、屋頂和小船上，生活極度艱難，同時(shí)也造成了痢疾等傳染性疾病的流行，災(zāi)民飽受貧困、饑餓和細(xì)菌侵?jǐn)_，生活雪上加霜。
對(duì)洪澇災(zāi)害的防治和應(yīng)急啟示 每當(dāng)洪澇災(zāi)害爆發(fā)或當(dāng)災(zāi)害嚴(yán)重時(shí)，洪澇就會(huì)破壞、吞噬人們的家園，甚至是寶貴的生命。特別是對(duì)于集聚了大量人員與財(cái)產(chǎn)的城市，一旦發(fā)生內(nèi)澇災(zāi)害，高速公路、軌道交通、電力、橋梁、隧道等都會(huì)受到影響，無(wú)法正常使用，會(huì)使城市災(zāi)害更為嚴(yán)重。因此，洪澇災(zāi)害已成為當(dāng)今人們必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
樹(shù)立洪澇災(zāi)害防治思維。受氣候變暖、季風(fēng)、快速城鎮(zhèn)化、水土流失和地面沉降等因素疊加作用，災(zāi)害的孕災(zāi)環(huán)境與成災(zāi)機(jī)理發(fā)生改變，極端洪澇災(zāi)害事件顯著增多。
為減少重大洪澇災(zāi)害所造成的巨大人員和財(cái)產(chǎn)損失，需要從洪澇災(zāi)害的預(yù)防準(zhǔn)備入手，構(gòu)建包括防洪基礎(chǔ)設(shè)施、防洪救災(zāi)應(yīng)急能力、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、城區(qū)規(guī)劃、公眾教育等在內(nèi)的防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)為一體的洪澇防治組織體系。一方面，不斷加強(qiáng)對(duì)水庫(kù)、堤壩等蓄洪調(diào)水能力的科學(xué)規(guī)劃和提升。同時(shí)，合理規(guī)劃城市排水管網(wǎng)的空間分布，增加重要區(qū)域雨水井?dāng)?shù)量和排水能力。另一方面，做好河流統(tǒng)籌治理，保障上下游、干支流、左右岸的綜合協(xié)調(diào)治理。同時(shí)，合理規(guī)劃沿江沿河、山區(qū)、隧道、地鐵、涵洞等高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的防汛能力升級(jí)。此外，適度提升關(guān)鍵公共服務(wù)設(shè)施的應(yīng)急救援車(chē)輛及其他救援設(shè)備涉水能力。
推行地區(qū)重大洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情景模擬構(gòu)建。情景模擬構(gòu)建是對(duì)于重大的災(zāi)害預(yù)設(shè)情景，而后制定應(yīng)急計(jì)劃、開(kāi)展應(yīng)急演練，掌握應(yīng)對(duì)要點(diǎn)的策略手段，是強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備的一種積極有效的系統(tǒng)工作方法。
重大洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情景模擬構(gòu)建就是以某地發(fā)生一場(chǎng)特大洪澇災(zāi)害為背景，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀坏乩硖卣鳌⒌貐^(qū)防洪應(yīng)急力量和資源、突發(fā)事件的演化升級(jí)規(guī)律等，模擬災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展及應(yīng)急響應(yīng)的全過(guò)程。一方面，通過(guò)對(duì)模擬事件中可能遭遇的情況，如洪澇對(duì)道路交通及應(yīng)急服務(wù)設(shè)施通行能力的影響、避難點(diǎn)選址、應(yīng)急疏散方案、淹沒(méi)區(qū)緊急救援、災(zāi)害物資需求動(dòng)態(tài)變化等具體問(wèn)題進(jìn)行分析和總結(jié)，在演練中發(fā)現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)與處置、資源調(diào)配、協(xié)同合作等方面存在的問(wèn)題，對(duì)應(yīng)急政策和程序進(jìn)行動(dòng)態(tài)化修正，以進(jìn)一步明確任務(wù)、厘清責(zé)任，形成處置特大洪澇災(zāi)害的最優(yōu)化策略。另一方面，重大洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情景模擬構(gòu)建，是在綜合考慮各地區(qū)實(shí)際條件的基礎(chǔ)上，預(yù)測(cè)洪澇災(zāi)害各種實(shí)時(shí)態(tài)勢(shì)并加以比較分析整個(gè)過(guò)程，極大提高洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的精度，以提高應(yīng)對(duì)重大洪澇災(zāi)害的效率。
推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)。洪澇災(zāi)害會(huì)造成重大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，超出區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)際承受能力，財(cái)政集中支付壓力很大。巨災(zāi)保險(xiǎn)就是通過(guò)保險(xiǎn)形式以災(zāi)前融資來(lái)補(bǔ)償人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的特殊險(xiǎn)種，可以分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，緩解財(cái)政壓力，是重特大災(zāi)害中經(jīng)濟(jì)社會(huì)的減震器。
當(dāng)前，作為受自然災(zāi)害影響最嚴(yán)重的國(guó)家之一，我國(guó)持續(xù)推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)參與應(yīng)急管理體系建設(shè)，形成多渠道多層次的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，維護(hù)國(guó)家安全和民生福祉迫在眉睫。一方面，要使巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品更好地滿足市場(chǎng)需求，提高覆蓋程度，加強(qiáng)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、承保理賠等方面的專業(yè)能力。另一方面，還要不斷加強(qiáng)對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)行業(yè)的支持和引導(dǎo)，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)主體的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)保險(xiǎn)與政府應(yīng)急管理以人為本的價(jià)值同頻，推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，完善相關(guān)政策，為實(shí)現(xiàn)有效和富有彈性的機(jī)制設(shè)計(jì)提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，逐步探索出一套可操作的方案，更好地應(yīng)對(duì)低頻高損類巨災(zāi)。
提高民眾應(yīng)對(duì)極端災(zāi)害的應(yīng)急準(zhǔn)備和緊急避險(xiǎn)能力。極端天氣事件和其他自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生，對(duì)民眾生命安全造成巨大威脅，必須增強(qiáng)民眾應(yīng)對(duì)極端災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和避險(xiǎn)能力。一方面，不斷增強(qiáng)民眾對(duì)極端災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備。積極引導(dǎo)民眾了解極端災(zāi)害可能帶來(lái)的嚴(yán)重后果，包括生命財(cái)產(chǎn)安全的威脅、社會(huì)秩序的混亂以及生態(tài)環(huán)境的破壞等。同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)宣傳教育，普及災(zāi)害知識(shí)，引導(dǎo)民眾關(guān)注氣候變化和環(huán)境問(wèn)題，形成全社會(huì)共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害的意識(shí)和行動(dòng)。另一方面，不斷提升民眾的緊急避險(xiǎn)能力。積極推廣普及民眾應(yīng)該了解和掌握的正確避險(xiǎn)方法和技巧，如制定家庭應(yīng)急預(yù)案、儲(chǔ)備必要的應(yīng)急物資、選擇合適的避難場(chǎng)所等。同時(shí)，政府和社會(huì)各界也應(yīng)積極參與到提高全民應(yīng)對(duì)極端災(zāi)害的能力建設(shè)中，加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，提高災(zāi)害預(yù)警的準(zhǔn)確性和時(shí)效性，推廣各層級(jí)的應(yīng)急演練和培訓(xùn)，提高民眾在災(zāi)害發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)能力和自救互救能力，形成全社會(huì)共同抵御災(zāi)害的合力和堅(jiān)強(qiáng)防線。
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